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La riforma costituzionale è davvero così fondamentale?

Nel 2016, probabilmente verso settembre-ottobre, saremo chiamati ad esprimerci attraverso referendum confermativo sulla riforma costituzionale voluta dalla maggioranza parlamentare e dal Governo Renzi. Ma sappiamo davvero di cosa si sta parlando? Conosciamo il complicato iter che probabilmente porterà entro questa primavera all’approvazione del disegno di legge? Sappiamo cosa contiene la proposta di legge di cui si sta discutendo? Possiamo immaginare gli effetti (positivi o negativi) che potrebbe portare?

Non mi lancerò in un post di risposta ad ognuno di questi interrogativi, temo che lo spazio riservato dai server di WordPress al mio blog si esaurirebbe prima di aver terminato. Ciò su cui mi voglio soffermare è un solo aspetto della complicata questione: l’importanza di riformare ed innovare i meccanismi istituzionali della nostra Repubblica.

Se già conoscete l’attuale meccanismo di approvazione delle leggi italiane ed avete seguito – anche sommariamente – il dibattito riguardo la riforma costituzionale in discussione in Parlamento saltate a piè pari i prossimi tre paragrafi. In questi descrivo l’inefficiente meccanismo del bicameralismo perfetto e le possibili soluzioni trovate dalla riforma costituzionale voluta dal Governo Renzi (tra l’altro qui il testo e tutti gli atti dell’ultima approvazione al Senato del 13 ottobre scorso, l’11 gennaio si replica alla Camera).

Come tutti (spero) sappiamo la nostra è una repubblica democratica parlamentare, dal 1946. Essa basa cioè il proprio architrave politico sul Parlamento, (e non sul Governo, ed è per questo motivo che il popolo italiano elegge i parlamentari e non il Presidente del Consiglio) diviso in due rami che godono di uguali poteri: Camera dei Deputati e Senato della Repubblica. I disegni di legge ed i decreti legge (differenza) possono essere presentati in ognuno dei due rami del Parlamento e non sono da considerarsi approvati in via definitiva prima che entrambe le camere non abbiano deliberato lo stesso testo. Faccio un esempio concreto: la Camera approva in prima lettura un disegno di legge, il Senato lo riceve, lo vota (prima in Commissione, poi in Aula) e ne modifica anche un solo articolo; a questo punto il disegno di legge -approvato anche dal Senato, ma in una versione modificata, seppur in modo minimale- torna alla Camera ove dovrà essere approvato senza alcun cambiamento rispetto al testo uscito dal Senato. Altrimenti il ping pong ricomincerà, potenzialmente anche all’infinito.

Ecco, provate ora ad immaginare questo meccanismo moltiplicato per tutte le 186 leggi approvate in via definitiva durante legislatura in corso (dal 7/5/2013 ad oggi). Capite bene quindi quanto possa essere ingolfato il meccanismo politico-istituzionale italiano: una legge proposta da un parlamentare o da un gruppo di parlamentari in media per essere approvata impiega 375 giorni, una governativa 151 giorni (dati). Certo in questi ritardi importante è anche la volontà politica: citando OpenPolis “sono bastati appena 13 giorni per la Ratifica del trattato di risoluzione unica (più veloce), mentre ne sono serviti 871 per la legge sull’agricoltura sociale (più lenta).”

In questo contesto viene proposta la riforma della II parte della Costituzione, che per semplificare l’iter legislativo distingue le funzioni delle due Camere -abolendo così il bicameralismo perfetto- affidando alla Camera il compito di discutere ed approvare tutte le leggi, tra cui il bilancio dello Stato, e conferire la fiducia al Governo, mentre il Senato diventa “Senato delle Autonomie” e svolge compiti di rammendo tra autonomie locali e Stato e di controllo su alcuni tipi di leggi approvate dalla Camera. Per ogni altra informazione trovate questo dettagliatissimo dossier del sito della Camera.

Riprendiamo ora il discorso per tutti, anche per i più esperti.

Una delle critiche che più abbiamo ascoltato in questi mesi nei confronti della proposta di riforma costituzionale della maggioranza è la presunta irrilevanza delle modifiche proposte dal Governo per la vita di tutti i giorni. Di fronte a tutte le problematiche che l’Italia sta vivendo -soprattutto economiche- i detrattori indicano le riforme costituzionali come un’enorme perdita di tempo ed energie. Niente di più sbagliato.

Molti tra i critici del Governo sono incappati in questa polemica (piuttosto populista).

L’imprenditore Diego Della Valle, rilanciato dall’economista liberale di Italia Unica Riccardo Puglisi, è uno di questi.

Non risparmia critiche nemmeno il “Nobel all’economia mancato” Renato Brunetta, capogruppo di FI alla Camera.

E non poteva mancare la Senatrice M5S Taverna (dal minuto 1:16), con uno dei suoi tanti discorsi urlati che l’hanno ormai fatta celebre. La Senatrice prima di essere eletta faceva la segretaria in un ambulatorio privato, per dire.

Ma cosa hanno queste tesi di sbagliato? Per evidenziarlo riporterò alcune teorie di sviluppo economico e qualche esempio storico che ritengo calzanti.

Lo sviluppo economico preindustriale è costellato di innovazioni istituzionali che hanno segnato i destini dei vari paesi. La teoria più importante per quanto riguarda le innovazioni istituzionali è di Douglas North1, che definisce “tutti i balzi in avanti della storia economica come il risultato azzeccato di bilanciamenti istituzionali”2. I paesi dell’epoca preindustriale iniziarono -ritiene North- a competere anche sul sistema di regole che presiedevano al modo in cui gli individui e gruppi cooperano e competono per raggiungere i loro obiettivi: cioè sulle istituzioni. Queste diventano oggetto di competizione e -trovato un modello istituzionale efficiente- di imitazione. E perché le istituzioni si sono modificate nei secoli? Perché quelle realizzate in precedenza hanno rivelato i loro aspetti negativi e perché l’ambiente economico prevalente si è modificato. In questo modo le nuove istituzioni risponderanno meglio alle esigenze dei tempi e faranno risparmiare sui cosiddetti “costi di transizione”.

Questa è certamente una teoria che guarda molto, forse troppo, ai risvolti economici e non dà spazio agli elementi culturali e filosofici che stanno alla base delle istituzioni. Chi conosce il meccanismo del bicameralismo perfetto saprà infatti anche il motivo per cui fu adottato: in Italia dopo il Ventennio Fascista non si voleva più rischiare l’avvento di una dittatura e perciò furono introdotti numerosi cheks & balances nei confronti dell’esecutivo, ed uno di questi è proprio il bicameralismo perfetto. E questa non è certamente una motivazione di tipo economico.

In questo discorso si inserisce bene l’analisi sviluppata da Paul David3, che introduce il principio della path dependence e illustra come “la spiegazione di molte configurazioni […] istituzionali sia rinvenibile solo in un determinato percorso storico e non in leggi economiche razionali di validità universale”4, correggendo quindi in parte il determinismo economico di North.

Non sono però solamente le teorie economiche a confutare le critiche degli oppositori alla riforma costituzionale. Esistono anche chiari esempi storici, uno fra tutti quello dell’Inghilterra. Sarebbe riuscito questo paese a divenire la potenza egemone globale che è stata dal XVII secolo fino alla prima metà del ‘900, ad essere la culla della Rivoluzione Industriale e a costruire il più grande impero coloniale della Storia, senza poter godere del miglior sistema istituzionale esistente? Molto probabilmente no. L’Inghilterra è il primo paese a dotarsi già in epoca preindustriale di ciò che più assomigliava ad uno stato di diritto: prima con la Magna Charta Libertatum nel 1215, poi con l’Habeas Corpus Act e con il Bill of Rights. È il primo paese a dotarsi di un Parlamento forte che approva il bilancio statale secondo il principio del “no taxation without representation”. In definitiva è il primo paese ad adottare l’innovazione istituzionale per eccellenza: lo Stato moderno. Se l’Inghilterra ha potuto approvare leggi moderne ed intelligenti in campo economico, come i Calicò Acts e i Navigation Acts, le Enclosure Bill (1621), l’istituzione della Banca d’Inghilterra (1694), la nascita del brevetto, ecc, lo deve soprattutto al suo sistema istituzionale stabile, legittimato e rappresentativo degli interessi economici prevalenti, requisito fondamentale per uno sviluppo economico a lungo termine.

Perciò, come abbiamo visto, le istituzioni e la loro innovazione secondo le necessità delle diverse epoche storiche possono essere realmente un elemento determinante per lo sviluppo economico di uno Stato. Certamente gli effetti dei cambiamenti e delle innovazioni istituzionali, come ciò che stiamo vivendo oggi in Italia, non si vedranno che nel giro di qualche anno. Ma è innegabile – lo scriveva pure Enrico Berlinguer nel 1981 – che il sistema istituzionale italiano abbia bisogno di essere riformato, e che ne abbia bisogno oggi per affrontare al meglio le sfide del lavoro e dell’economia. Le riforme costituzionali -in genere, non entro nel merito di quella approvata dal Senato l’ottobre scorso- sono quindi una vera e propria priorità, sia per le questioni economiche messe in risalto nei paragrafi precedenti, sia per dare ossigeno e restituire credibilità ad un sistema istituzionale che si sta sempre più riscoprendo dai piedi d’argilla.

P.S.: Francesco Armillei ha pubblicato il suo terzo post sul suo nuovo blog proprio a proposito della riforma costituzionale, leggetevelo!

1 – D. North, Structure and change in economic history, New York, Norton, 1981; D. North, Transaction costs in economic history, in “Journal of European Economic History”, 1985.

2 – V. Zamagni, Dalla rivoluzione industriale all’integrazione europea, p. 38, il Mulino, 2014.

3 – P.A. Davi, Clio and the economic of QWERTY, in “American Economic Review, 1985.

4 – V. Zamagni, Dalla rivoluzione industriale all’integrazione europea, p. 38, il Mulino, 2014.